宪道
作者简介
王学堂，男，年2月生。年毕业于西北政法大学，历任山东潍坊青州法院书记员、审判员。年调任广东省佛山市禅城区法院法官。自年起供职于禅城区法制办公室，历任科员、科长、副主任、主任，禅城区司法局局长、党组书记，禅城区委区政府办公室二级主任科员。现为广东盈隆律师事务所专职律师。著有《无法不谈：一个法律人的行与思》（海洋出版社，年6月版）、《离婚为什么》（知识产权出版社，年7月）、《工伤，伤不起：工伤法律维权自助教程》（清华大学出版社，年8月）和《律师学堂故事汇》（经济日报出版社，年4月），自传体小说《围着老家转圈》（线装书局出版社，年8月）《历练：基层政府法律人成长日志》（中国法制出版社，年10月）。本书是编者结合自己13年从事基层政府行政规范性文件（党内法规）起草、制作、审查、备案的工作经历，为基层党委、政府从事党内法规、行政规范性以及政府机关工作人员编辑、整理的一套实用工作案例。
一本红头文件的填“坑”之作（代序）
年我从一家基层法院调到基层政府法制局工作，开始了我与红头文件的制作和审查工作的13年情缘。后来，又兼职从事党内法规审查、备案工作，作为市人大代表、市人大常委会法制委委员参与地方性法规审议。这些可以统称“（小）立法”工作。
众所周知，立法是对社会资源、社会利益进行第一次分配的活动。但“红头文件”（包括党委文件、行政规范性文件以及司法机关的司法性文件）治国是法治国家之大忌，我们有一句流传甚广的顺口溜：“黑头”（法律）管不住“红头”（文件），“红头”管不住“无头”（领导指示）。提起违法红头文件，堪称当下中国的一项“行政奇观”。由于对制发“红头文件”的约束、监督不强，一些政府部门或者受利益驱动，或者缺乏法治意识，出台了一些令人啼笑皆非、饱受诟病的“红头文件”。有的利用“红头文件”堂而皇之地揽权，有的用“红头文件”推卸责任，一些违法的政策措施随之出现。从“教师不许与异性学生单独相处”到“公务接待必须使用小糊涂仙酒”，从“警察值勤不许双手叉腰”到“考公务员要‘乳房对称’”，荒唐到了匪夷所思的地步。李克强总理年3月25日主持召开国务院常务会议，要求严防“红头文件”越权代法，逐步减少行政规范性文件。
“九字诀”是起草、审查红头文件的秘籍，这也是我业内人人都知的常识，就是文件制作法治三原则“不抵触、有特色、可操作”。
不抵触。“在同宪法、法律、行政法规不相抵触的前提下”，这是文件“不抵触”的基本内涵。因此，要起草（审查）一部红头文件，需要查阅从宪法到物权法、土地管理法以及国务院有关部委的土地管理法规，直到省市的相关文件和规定，这自然是要耗费大量精力，这也是“工匠式”立法的实践。
有特色。出台文件，要结合区域实际，要有鲜明的地方特色。我们的国家太大，在国家由于如经验的局限、条件的不成熟等而尚未立法的情况下，地方又有需要和条件的，或是为了解决本地突出而国家立法不可能或不宜解决的问题，地方具备条件可先行一步，出台文件予以规范，这也是红头文件的生命力所在。
可操作。主要是指作为实施性的红头文件不能简单重复上位法，国家立法的内容比较原则，具体到各地，还需要确定具体的执行办法，这是地方细化国家立法的过程，同时也是地方特色充分体现的过程；其次，树立“宜细不宜粗”的观念，尽量避免一些原则性、口号式的语言，在法定的原则、界限、范围内作出明确的具体规定，可量化的尽力量化，能细化的尽量细化；再次，文件不宜一味追求贪大求全，不要期望一个文件能够解决所有的问题，需要几条写几条，能定几条定几条，力求做到明确具体，备而不繁，切实管用。
纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。红头文件一般包括立项、起草、审查、决定、公布、解释等多个环节，但老百姓对红头文件的质量颇有微言，一些瑕疵常为人耻笑。费了那么多力气，花了那么多钱，历经那么多环节，竟然搞出了“乌龙规定”“奇葩文件”。孰不知，在红头文件制作、发布过程中普遍存在的“走天桥”（即不通过合法性审查程序，直接送至领导签发）、“夹私货”（即文件内容夹杂部门利益或将应属职责转移给其他部门）和“过地道”（即越过法制机构这一环节，直接印发）等违反文件制定发布程序的行为。还记得年在废品回收企业清理整治期间，我所在的区政府要求环保部门停止审核新的废品回收企业，工商部门停止年检和新发营业执照。后来这个文件还引发了行政诉讼，这件事对我们触动特别大，因为文件不合法人家会告你，法院会受理，而且真的会判你败诉。于是我们借机开始了大幅度减少红头文件的数量、提高质量、加强审查和备案等一系列工作。
行政机关制发行政规范性文件的“任性”一直为人民群众所诟病。为了将行政规范性文件的制发行为关进制度的“笼子”，国务院办公厅于年5月16日印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔〕37号），于年12月4日印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔〕号），这两份文件共同构成了确保行政规范性文件合法有效的基础性制度。除了内部制作流程方面的制约，还有上级政府、同级人大常委会的备案监督以及法院的司法审查。目的就是一个：强化规范性文件的管理，防止歪嘴和尚念孬经。
从事红头文件审查是一项技术活，更是一项细心、耐心活。往往需要花费一周左右的时间，才能完成对一个规范性文件的审查。当前工作人员凭借的是自身经验，但这可能会出现疏漏。例如，红头文件不能增设行政许可，一旦文件中出现“许可”“审批”“强制”“罚款”“关停”“责令停产”等词汇，意味着存在违法的可能，就要格外小心。13年间，从事红头文件审查工作都是如履薄冰，也是“摸着石头过河”，更可以说是“自学成才”。从事此项工作的同仁都希望有一本案头书，一些新入行的同事需要一本工作指南。这些，都是本书的写作动因和目的所在。
但要点名批评地方政府的红头文件还是一件吃力不讨好的工作，于是我想到了将国家权威机关发布、媒体曝光的问题文件汇总出来，点明这些“问题文件”的“问题”（俗称“坑”）所在，为从业人士提供借鉴和参考，也为从政者提供工作指引，更为法制审核部门提供向领导解释、证明的“实例依据”。
为了推进依法行政，提高“红头文件”的质量，年3月19日人民日报《民主政治》周刊推出专栏《“红头文件”点评》。该栏目以记者调查与专家评点相结合，既监督问题“红头文件”，又宣传有借鉴意义的“红头文件”。一年时间刊发28篇稿件，监督差的、表扬好的、透视有争议的，直接促动一些“问题红头文件”及时纠正。从第一期报道开始，我一直是该栏目的忠实拥趸，可惜后来该栏目没有坚持下去。但这些年来人民日报、新华社等权威媒体仍然不定时曝光、